全球粮食价格从2006年以来持续上涨，一个重要的推动因素就是美国以增强能源安全的名义推行的生物能源计划。分析表明，生物能源计划并不能有效地降低美国对海外能源的依赖。“项庄舞剑，意在沛公”：通过生物能源计划，美国主动创造了对农产品的有效市场需求，推高了粮食价格，既实现了历届美国政府一直追求却未能完全实现的农业政策基本目标，同时，又为美国在国际经济新形势下创造出一种新的“粮食武器”，可谓一箭双雕。

从2006年以来，全球粮食价格持续上涨，并在2008年出现暴涨行情。全球粮价上涨除受全球经济扩张、新兴经济体粮食需求增加的推动之外，美国推行的生物能源计划是一个重要的作用因素。

2005年，伴随着国际油价的不断飙升，布什总统签署《能源政策法案》，提出到2012年美国可再生能源要达到75亿加仑，拉开了玉米行情暴涨的序幕；2007年底，美国参议院通过的《能源独立与安全法案》，提出到2022年生物燃料的产量要达到360亿加仑，这进一步扩大了对玉米的工业需求，推高了玉米价格，并连锁性地推动农产品价格全面上涨。

由于农业是基础产业和战略性产业，而美国又是世界上最大的粮食生产国和出口国，对全球农产品贸易具有主导和调控的能力，因此，对美国推行生物能源计划的意图，就不能仅仅从美国自身能源安全的角度理解，而应更多地从美国农业政策和粮食战略的角度进行考察。

生物能源计划导致国际粮价长期上涨

美国政府宣称，推出生物能源计划是为了降低美国的石油依赖，增强美国的能源安全，但实际上，生物能源计划对于增强美国能源安全的作用非常有限。

美国能源部在3月发布的《2008年度能源展望》（修订版）中指出，新能源法案提出的到2030年生产360亿加仑的生物燃料计划中，产自玉米的燃料乙醇为150亿加仑。按美国能源部的数据计算，这150亿加仑燃料乙醇到2030年仅能满足5.6%的汽车燃料需求。并且，由于单位乙醇提供的能量仅为汽油的2/3，因此，这150亿加仑燃料乙醇其实仅能替代3.7%的汽车燃料，可谓杯水车薪。另外，玉米生产需要大量的化肥和机械化投入，如果扣除能源投入，产自玉米的乙醇所能替代的汽油量更加微不足道。

美国能源部的数据同时显示，生物燃料计划对于降低美国的海外能源依赖也是力量微薄：2030年，美国液态油进口占消费量的54%，较2006年的60%仅下降6%，降幅非常有限。由此可见，用玉米生产乙醇并不像美国政府宣称的那样，能降低美国对海外能源的依赖、增强美国的能源安全。

换个角度，生产150亿加仑乙醇需要多少玉米呢？按每蒲式耳玉米生产2.7加仑乙醇的转换率计算，150亿加仑乙醇需要消耗56亿蒲式耳玉米（1.4亿吨），这是2006/07年度美国用于生产乙醇的玉米量的2.7倍，是2006/07年度美国玉米出口量和期末库存量之和的162%，占2006/07年度美国玉米总产量的50%。由于美国生产的玉米一半以上用于饲料业，用于生产乙醇的玉米占总产量的比重目前还不到五分之一，因此，生物能源计划导致的玉米需求大幅上升，预示美国将面临巨大的玉米供需缺口。那么，玉米的供需缺口可不可以通过提高玉米产量得到弥补呢？

首先，提高玉米单产在理论上可行，但实际上受科技水平制约，短时期内实现的可能性较小。从1997年到2006年里，玉米单产基本保持在140蒲式耳/公顷，变动不大。其次，扩大播种面积可行，但这又将导致大豆等其他作物价格上涨，因为玉米播种面积的扩大基本上是以牺牲大豆等作物的播种面积来实现的。第三，从玉米大豆轮作制变为玉米连作制可行，但也将牺牲大豆的产量，推高大豆价格。而由于种植玉米比种植大豆需要更多的化肥和机械化投入，成本更高，因此，农民对于用玉米来替代大豆的方案积极性并不高。也就是说，不论是通过提高单产、扩大播种面积，还是加大从轮作制变为连作制，都不能大幅增加玉米产量、弥补玉米供需缺口。

而玉米生产的增长赶不上需求的迅猛增长，将导致玉米库存和库存使用比快速下降，进一步抬高玉米价格。美国农业部预计，美国玉米库存将从2006/07年度的20亿蒲式耳下降到2007/08年度的13亿蒲式耳，库存使用比将从2006/07年度的11.6%下降到07/08年的11.1%和08/09年的9.5%。

在玉米库存下降、大幅增产无望的现实情况下，生物能源计划带给国际农产品市场的一个毋庸置疑的预期就是美国玉米的出口必将减少。在美国玉米出口量占世界玉米总出口量约70%的现实情况下，这预示国际市场玉米价格的上涨将持续。美国农业部预计，2006/07年度的玉米出口价格将从2005/06年度的2美元/蒲式耳上涨到3.04美元/蒲式耳，上涨52%，预计到2007/08年度将进一步上涨到3.75-4.25美元/蒲式耳。

玉米在农业生产中具有特殊地位，它的价格上涨将导致农产品价格连锁上涨：一方面，玉米与其他主要粮食作物具有很强的价格相关性，它的价格上涨在导致玉米播种面积增加的同时，牺牲了其它作物的播种面积，进而带动小麦、大豆等作物价格的上涨；另一方面，玉米作为重要的饲料，它的价格上涨将连锁导致肉、蛋、奶等食品价格上涨。

由上可知，生物能源计划对于降低美国对海外能源的依赖的作用有限，但对农产品价格却将形成长期的支撑。

粮价上涨给美国带来诸多利益

美国作为最大的农产品生产和出口国，农产品价格上涨必将为它带来诸多利益。目前这一轮农产品价格上涨对美国的国家利益已经在农产品出口增长、农业收入提高、政府补贴下降等方面显现。

首先，这一轮农产品价格上涨推动美国农产品出口额迅猛增长。2008年2月美国农业部发布的《美国农业贸易展望》预测，受玉米、大豆和小麦价格上涨的推动，2008财年，美国的农产品出口将达到创记录的1010亿美元，较2007财年增长23%，较2006财年增加47%。美元的持续贬值导致美国农产品的国际竞争力不断提高，而农产品价格的急剧上涨促使一些粮食出口国相继出台限制粮食出口的措施，将进一步增加世界对美国农产品的需求。

其次，农产品价格的上涨推动了农业收入大幅增长。美国农业部预计，2007年，农作物收入将达到创记录的1335亿美元，较2006年增长近10%。这是自1980年以来的最高的同比增幅。其中，收入增长的2/3来自玉米收入的增长，小麦和大豆收入的增长占1/3。

第三，农产品价格上涨减少了政府补贴支出。2007年，价格依赖型的政府支出预计为24亿美元，较2006年下降了60亿美元，较2005年下降了110亿美元。政府总转移支付因而被下调为124亿美元，这是2002年以来的最低水平。预计到2008年，农产品价格的进一步上涨将推动政府支出占农户净现金收入的比重下降到18%的历史低位，而2000年这一比重曾达到创记录的40%。

生物能源计划促使农业政策目标得以实现

玉米等农产品价格的全面上涨，促使美国农业收入提高、农产品出口增长，而这正是从罗斯福政府以来历届美国政府所追求的农业政策基本目标。

美国农业政策起始于罗斯福新政时期。20世纪30年代初，美国农业生产过剩矛盾的持续累积导致农业危机爆发，农产品价格急剧下跌，农民收入迅速减少，这促使罗斯福将救助农业、缓解农产品过剩的矛盾作为新政的一项重要任务，并于1933年签署《农业调整法》。从这部法案起，美国政府开始通过鼓励休耕、提供政府贷款价格支持等方式介入农产品价格体系。1935年的《农业调整法》修正案提出将关税的30%用于促进农产品出口，以缓解农产品过剩矛盾。

其后，经过历届政府的完善，以支持农产品价格、增加农民收入、扩大出口、缓解农产品过剩矛盾为目标的联邦农业政策体系到20世纪70年代已逐步形成。

在农业政策的支持下，美国农业迅速发展。从1959年起美国开始成为农产品净出口国，并随后逐步确立了在国际农产品市场上的主导地位；农民的人均可支配收入占非农居民人均可支配收入的比重由1934年的33%上升到1959年的50%和1973年的100%。

到20世纪80年代，美国的农业基础已相当稳固。在这一条件下，里根政府开始对农业进行市场化改革。1985年，里根总统签署农业法，宣布大幅削减农产品的价格补贴，同时加大休耕比例，减少粮食产出。不过，尽管农业补贴下降，但反倾销、反补贴、非关税壁垒等各种新贸易保护主义措施在里根政府时期被频繁使用，以支持和保护本国农业和农产品贸易。

1985年农业法提出的市场化改革举措，既服从了农产品自由贸易和削减财政赤字的需要，又促使美国农业走上了集约型增长的道路，农业劳动生产率和农产品的国际竞争力得到长足的提高。

伴随国际农产品市场在90年代中期走强，农产品价格上扬，美国农业进入了一个表现强劲的历史时期：农产品出口额在1996年扩大到598亿美元的历史高点；粮食出口占世界总出口额的比重上升到38%；农户家庭收入从1996年开始超过全美平均家庭收入。

克林顿政府抓住这一良好时机，将农业的市场导向改革进一步深化。1996年，克林顿总统签署了《联邦农业完善与修改法》，宣布放弃实施了60多年的粮食价格收入与支持政策，大幅降低对农民的现金补贴，调整了土地休耕轮作政策，支持农民扩大耕作面积。1996年农业法一方面是为了加强农业竞争，提高美国农业国际竞争力；另一方面，它也服从了克林顿政府消灭财政赤字、实现平衡预算的新经济纲领和乌拉圭回合谈判的需要。

然而，1996年农业法签署后不久，国际农产品市场需求疲软、农产品价格下跌，加之转基因技术被广泛采用，发展中国家的农业产业迅速崛起，1997年亚洲金融危机的爆发进一步压缩了国际农产品需求。雪上加霜的是，同期美国经济的快速扩张推动美元不断升值，削弱了美国农产品的国际竞争力。美国农产品出口额从1996年598亿美元的历史高点下降到1999年的491亿美元；农业收入在1999年同比下降10%。以出口为导向的美国农业陷入困境。

国际经济环境和农产品市场的急剧变化，促使农业的市场化改革很快被逆转。1998年到2001年，美国政府相继推出多项农业紧急救助计划，增加农业补贴、刺激农产品价格回升、维持出口。2002年布什政府签署了《农业安全和农村投资法》，宣布大幅度提高农业补贴，并决定在2012年前将联邦补贴提高67%，总计达1900亿美元，比1996年增加了80%。

在农业政策的有力支持下，美国成为世界上最大的粮食生产国和出口国：粮食产量约占世界粮食产量的20％，出口约占世界粮食出口的40％，其中，小麦出口约占世界市场的30%，大豆约占40%，玉米约占70%。

由美国农业政策的变迁可以看出，自罗斯福新政以来，虽然美国农业政策在国际经济形势、国际农产品市场走势、国际贸易规则和国内改革取向的变动中不断发生调整，但其总体目标基本相似，即价格支持、提高农民收入，并利用海外市场释放农产品过剩产能。

到布什政府时期，随着贸易自由化的持续推进、发展中国家农业生产率的不断提高，之前历届政府所采取的控制粮食供给的措施不再适宜。在这种情况下，布什政府推出的生物能源计划恰逢其时，它不再从供给面着手，而是主动创造出对粮食的有效需求，既支撑了粮食价格、提高了农业收入、化解了粮食生产过剩的矛盾，全方位地实现了农业政策的基本目标，同时还减轻了财政负担，可谓一举多得。

生物能源计划揭开美国“粮食武器”新面纱

实际上，由于农业生产满足的是人类基本的生存需要，同时农业又是第二和第三产业的基础，因此，农业问题从来不是一个单纯的经济问题，它更是一个重大的战略问题。

这一点从世贸组织谈判中可以管窥：乌拉圭回合谈判就是因为美国和欧盟在农业问题上的分歧而被一拖再拖；中国加入WTO，签订的第一个协议就是《中美农业合作协议》；在WTO启动前，美国提出，农产品贸易分歧不解决，就不能与中国进入实质性的谈判。美国政府对农业的战略地位始终头脑清醒。

其实，早在二战之后，随着美国在世界粮食市场上的主导地位逐步确立，“粮食武器”就开始成为美国达到政治诉求、遏制战略对手的重要手段，其中，屡次被使用的粮食禁运就是一个典型。在20世纪50年代之后，国际上一共发生了10次粮食禁运，其中由美国发起的占8次。

伴随贸易自由化的推进，“粮食禁运”的威力大不如前。但美国作为世界上最大的粮食生产和出口国，掌控着全球农产品贸易的主导权，这一客观条件决定了美国的“粮食武器”随时可能以新的面目出现。

当前，在石油能源被日益激烈争夺的国际经济形势下，欧佩克通过控制产量挥舞起了“石油武器”，那么，在国际经济快速增长、发展中国家城市化进程推进、全球人口的膳食结构发生重大变化等诸多因素导致世界粮食需求迅猛增长的大趋势下，美国这一粮食生产和出口大国却“不失时机”地推出所谓生物能源计划，从而进一步持续扩大世界粮食供求矛盾，提升粮食的战略地位，其意图显然不能仅仅从“杯水车薪”的能源替代角5去理解，而应看到其背后更为隐匿的创造新的“粮食武器”的图谋。

综上所述，美国以增强能源安全的名义所祭出的生物能源大旗，对解决美国能源问题的作用微不足道；其更深远的意图是借全球粮食供求矛盾的持续加大之势，通过政府的筹划和引导，主动创造出对粮食的有效需求，推升粮食价格，在全方位实现其农业政策目标的同时，创造出新的“粮食武器”，进一步巩固和提升其在国际粮食市场上的主导地位，扩张其世界霸权。对于美国这一新形式的“粮食武器”，我们必须有清醒的认识，未雨绸缪。