中国碳交易试点破冰之难

引言：“自上而下算出来的数，和自下而上算出来的数，对不上。行业协会报上来的数，和排放清单的数，也对不上。”

刘爽徐楠 撰文

媒体最新的消息，作为国家首批碳排放权交易试点，8月13日，北京举行了碳排放权交易试点启动仪式。这个消息的释放，意味着和北京一样的七个省市，将于2013年启动碳排放交易试点。碳排放交易其中存在的难处和困境，却一直不容忽视。

碳交易升温

2011年10月底，中国国家发改委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆4大直辖市，外加湖北、广东、深圳等7省市，开展碳排放权交易试点工作。

今年1月，上述七省市正式获批。目前，北京等地已编制完成碳排放权交易试点实施方案。试点工作重在建立区域性碳排放权交易市场体系，推动温室气体减排工作，实现“十二五”单位地区生产总值二氧化碳排放下降目标。

据《21世纪经济报道》报道，在此次公布碳交易试点名单之前，很多省市已经在成立自己的碳排放权交易所或者能源环境交易所，绝大部分都计划包含碳排放权交易，但已经成立的交易所，多数以企业自愿碳排放交易、或操作清洁发展机制项目（CDM）为主，罕有实质性的碳市场操作。还有像成都、宁夏、新疆等地，要么正在考虑成立相关的交易所，要么计划成立上海碳排放交易所分所。这些交易所有的甚至只有一个办公室、一名工作人员。

围绕碳交易的尝试，尽管还难以走出准备阶段，但已经不可避免地在中国升温。然而在确立为试点的地区或城市，碳交易是一潭难破的冰。

笔者对这些地区的试点主管部门——地方发改委进行了访问，发现政策决心不小，但各地存在不同程度的诸多困难，其中不乏共性问题。管理机制、基础数据形成渠道等都尚欠理顺。碳交易和碳市场的实施前提——总量控制，无论在发达地区还是欠发达地区，都不同程度上带来了影响经济增长的担心。

如广东发改委一位人士所说，“没有可借鉴的经验，没有合适的裁判，没有尽善尽美的方案”。[NextPage]

从目前情况来看，2013年各试点开始启动碳市场的目标，压力相当大。

“一家管碳，一家管能源”

目前，各试点碳交易方案设计都是以碳排放总量目标为前提。因为现在还未出台关于碳排放总量的强制性指标,所以要确定碳交易的法律地位，似乎应当与强制性的能效目标、或指导性的能源总量控制目标联系在一起，这样才能形成一个能够流通的市场平台。

而总量控制本身是一大挑战，意味着能耗水平的“封顶”，对能耗与产能产值几乎成正比的大部分省市的经济结构来说，也就意味着经济总量或增量的“封顶”。这与GDP带动就业、提升地方经济实力的惯性动力，显然是有抵触的。

最近，国家能源局开始讨论能耗总量目标，这被视为中国在减排力度和决心方面的最新写照。然而即使41亿吨标准煤的总量目标可以出台，这依然是一个指导性而非强制性的目标，并且指向于“十二五”计划结束时的2015年。总的来说，总量控制是一个无法回避、但注定不可能轻而易举实现的目标。

中国自1949年以来，工业企业一直归口在工信部管理，传统的节能工作是其中毋庸置疑的内容。工业和信息化部下属的各地经济和信息化工作委员会，一般都主管着节能技术中心等传统能效管理业务部门。发改委由于统筹管理项目的行政定位，而被赋予了环境资源方面的职能，设有环境资源司。

随着应对气候变化问题重要性的凸显，原来设在发改委的应对气候变化办公室升格为应对气候变化司，与之直接相关的碳减排相关事务，也就很难与发改委剥离得开。

在有些省市地区，如广东省、天津市等，就形成了经信委和发改委“一家管碳，一家管能源”的格局。当总量控制被提上仪式日程，就很难避免协调难度的提高，有可能会带来两个目标的“脱节”，也可能使总量目标的强制性打折扣。

担心碳交易成为“紧箍咒”

7个试点，覆盖了中国最具代表性的区域经济水平及形态。各地均选取了重点用能企业或行业，反映出各自不同的经济和能源消费结构。

例如，北京市的重点目标，是大型公共建筑，热力行业和制造业。作为人口密集的大城市，这与日本东京的碳交易体系思路相近。广东的重点覆盖目标，是当地的四大高排放行业——钢铁、陶瓷、电力、水泥，这是由其以制造业为基础的经济结构所决定的。[NextPage]

但这些不同地区，都具有对碳交易特别是总量目标限制经济增长的担忧。

一位地方发改委官员一语道破个中心事：“地方需要经济增量，也就是碳排放增量。”

天津科技大学能源环境与绿色发展研究中心主任孙振清教授说：“天津发展速度很快，有大量工程在上马，排放增量比北京、上海要大。”他表示：限制排放总量目标，“不能影响招商引资，不能影响经济发展”。

而一些试点地区经济增长速度已经趋缓，“敢于”提出排放总量目标。但还有试点地区因为预计基础设施建设仍然很多，对于未来排放增长的空间，不希望受到严格限制。

广东发改委的鲁姓官员认为：“广东的区域发展不平衡，粤北山区的经济水平在全国是最落后的，珠三角地区的经济水平在全国是最发达的”。这些都是实施总量控制、碳交易制度设计的难点，在一定程度上，也是整个中国基础情况的写照。清华大学能源环境经济研究所研究员周健认为：“发改委领导对交易的认识越来越清晰，但参与主体的认识有待提高。

发改委和参与主体脱节，是一个问题。”此处提到的“参与主体”，主要指的是行业企业，它们是排放主体，却在碳排放交易的设计过程中，比较少系统的参与和发出声音。这有可能导致碳交易的出台和之后的执行，会面临来自企业的阻力。

正如天津发改委一位官员所说：“对于进一步的节能潜力，企业还是有很多顾虑的。”

此种情形之下，地方发改委置身两难境地。一位天津发改委官员表示：“主管部门持积极慎重的态度。积极引进市场交易，但也慎重面对新事物。好，则有促进作用；不好，则容易挫伤企业积极性。”

在出口加工企业集聚的广东，其担心是非常真切地的：“广东是外向型经济。劳动力价格一升高，企业马上搬迁。”

而相互比邻的上海与浙江、江苏，在制造业成本方面的竞争明显，对企业外迁的担心也是客观存在的。特别是，如