电网输送能力有限，导致国内长期存在大量“弃风弃光”现象。如今，国家能源局对电网企业输送和消纳可再生能源电力的比重，首次有了强制性规定。

国家能源局正式出台《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(下称《意见》)，根据全国2020年非化石能源占一次能源消费总量比重达到15%的要求，2020年，除专门的非化石能源生产企业外，各发电企业非水电可再生能源发电量，应达到全部发电量的9%以上。

该比重高于现阶段中国非水电可再生能源在整个能源结构中的占比。中电联统计数据显示，截至2015年9月底，中国非水电可再生能源累计占比仅为4.1%。

但该配额比重较2012年5月国家能源局发布的意见征求稿中提出的15%，出现大幅缩减。

业内人士认为，该结果是电网企业和政府博弈的结果。申万宏源光伏研究员韩启明韩启明则告诉记者，经济增速放缓，设定太高的可再生能源开发利用目标，对企业可能会形成太大压力，有必要适当调整。

各省行政区域的消纳指标不尽相同。其中，甘肃、宁夏、新疆等“弃风弃光”现象最为严重的地区，配额指标达到13%，上海、江西等地仅为5%。

可再生能源配额制度是一个国家或地区用法律的形式，强制性规定可再生能源发电在总发电量中所占的比例，并要求电网公司对其全额收购，并对不能满足配额要求的责任人处以相应惩罚。美国、英国、澳大利亚和日本等国普遍施行各制度。中国在数十年前便已开始讨论，直到现在才首次出台相关政策。

在配额制的基础上，国家能源局推出绿色证书交易机制，为实现可再生能源发电的绿色价值部分，提供了市场化的解决办法。

可再生能源电力绿色证书(下称绿证)是各供(售)电企业完成非水电可再生能源发电比重指标情况的核算凭证。绿证可以像商品一样在市场上进行买卖交易。

国家能源局会同其他有关部门，依托全国可再生能源信息管理系统组织，建立可再生能源电力绿色证书登记及交易平台，对可再生能源电力的经营者(含个人)按照非水电可再生能源发电量，核发可再生能源电力证书，作为对可再生能源发电量的确认以及所发电量来源于可再生能源的属性证明。

“绿证就是将基于配额形成的可再生能源发电量证券化，并借此构建基于市场的可再生能源电能供求机制和市场交易体系”，资深光伏从业者王淑娟称，绿证作为可交易的有价证券，其价格由可再生能源电价高于常规电价的“价差”决定，并随着市场供求状况的变化而波动。

可再生能源发电企业通过销售绿证获取价外收益，实现可再生能源电能的绿色价值，并使得可再生能源配额借由绿证实现可交易，解决了配额制度的市场化问题。

“可再生能源电力绿色证书交易机制的建立，对未来碳交易、碳金融的建立有重大意义。”韩启明称。

国家能源局指出，鼓励可再生能源电力绿证持有人，按照相关规定参与碳减排交易和节能量交易。

但值得关注的是，绿证制度是否真正有效，还取决于配额制能否落实。从这一点上看，《意见》尚存在罚则缺位。

根据《意见》，各省级能源主管部门将对各级电网企业和其它供电主体的供(售)电量，规定非水电可再生能源电量最低比重指标，明确可再生能源电力接入、输送和消纳责任。国家能源局对权益火电发电装机容量超过500万千瓦的发电投资企业的可再生能源电力投资和生产情况，按年度进行监测评价。

此外，各省级能源主管部门将会同统计部门，对本行政区域可再生能源利用量、可再生能源占能源消费总量、非水电可再生能源比重等指标按年度监测，定期上报国家能源局。各电力交易机构、各电网企业、各发电企业按月，向全国可再生能源信息管理系统报送相关数据。国家能源局对报送数据进行核实后，按年度公布监测和评价结果。

换言之，《意见》仅明确了配额承受主体和监管主体，并未明确指出配额违约成本，即发电企业未完成配额任务时，将面临何种惩罚。

事实上，在此次文件出台之前，地方已有类似政策推行。去年3月底，湖北省出台《关于做好可再生能源电力配额考核准备工作的通知》，规定各大发电集团在该省新能源装机占比，2015、2017、2020年分别达到3%、6%和10%以上，该任务完成情况与该集团能否上马新煤电项目直接挂钩。

尽管力度弱于预期，但业内对该政策的推出仍表示支持。韩启明称，能源局赶在两会开幕第一天公布该政策，目的是为了配合支持“十三五”可再生能源规划。

“难产的配额制犹如第一声春雷，毫无征兆就发布了。”航禹太阳能执行董事丁文磊称，尽管此次明确的配额比例有所缩减，也没有强制性的罚则，却也不失为一个好的开端，业内尚存有进一步比高配额比重、改善相关细节的预期。